Otro aspecto controvertido de la organización de la Atención Continuada es el presunto derecho de los profesionales a reclamar la realización de horas de jornada complementaria. En este sentido, existen múltiples casos que permiten aclarar que las horas complementarias de guardia no son un derecho, sino un deber de los profesionales, siempre respetando los límites legales de la jornada máxima.
El Estatuto Marco dicta en su artículo 48; “Cuando se trate de la prestación de servicios de atención continuada y con el fin de garantizar la adecuada atención permanente al usuario de los centros sanitarios, el personal de determinadas categorías o unidades de los mismos desarrollará una jornada complementaria en la forma en que se establezca a través de la programación funcional del correspondiente centro.”
La normativa específica de ámbito regional en Castilla y León, la Ley 2/2007[i], del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León, es coincidente en relación a esta cuestión describiendo en su artículo 61; “Cuando se trate de la prestación de servicios de atención continuada y con el fin de garantizar la adecuada atención permanente al usuario del Servicio Público de Salud de Castilla y León, el personal de las categorías o unidades del mismo desarrollará una jornada complementaria en la forma en que se establezca a través de la programación funcional del correspondiente centro o institución sanitaria.”
En relación a esta cuestión, no existe ninguna otra regulación normativa, ni se hace mención alguna en la Ley 8/2010, de 30 de agosto, de Ordenación del Sistema de Salud de Castilla y León. En consecuencia, y en base a estas premisas, la jornada complementaria no puede considerarse un derecho, al ser subsidiaria de la organización o programación funcional que sea establecida por las distintas gerencias, siendo de esta manera su realización un deber u obligación en todo caso (que nunca puede convertirse en derecho a través de pactos o acuerdos sindicales) y que son la base jurídica sobre la que se establecen las disposiciones judiciales que vemos a continuación.
En el caso de la Sentencia 00165/2017 del Juzgado Contencioso-Administrativo N.2 de Badajoz, se juzga la reclamación de un médico de familia de un E.A.P. sobre su derecho a realizar la jornada complementaría, sin más limitación que la establecida hasta en el art. 48.2 del Estatuto Marco (donde se establece el límite máximo de 48 horas semanales en cómputo semestral de jornada ordinaria y complementaria). También reclamaba su derecho a realizar sus guardias, como personal de los Equipos de Atención Primaria de lunes a viernes, así como que las guardias de atención continuada de los sábados, domingos y festivos se asignasen al personal de atención continuada. La Administración demandada, el Servicio Extremeño de Salud, se opuso a esta reclamación argumentando que las “jornadas de atención continuada o guardias no están reguladas como un derecho, sino como un deber”, resaltando que el artículo 48.2 del Estatuto Marco lo que establece son unos límites máximos de jornada, pero no está fijando en modo alguno un derecho a la realización a la realización de jornadas de atención continuada hasta el límite máximo, sino una obligación para la Administración de limitar las jornadas laborales.
La Juez expone entre sus fundamentos de derecho; “la normativa a la que hemos aludido no prevé que los profesionales sanitarios puedan exigir realizar un determinado número de guardias con preferencia a otras categorías. Es decir, como bien manifestó la asistencia letrada del SES en el acto de la vista, la atención continuada que prestan los Médicos de Familia no es sustitutiva, ni excluyente de la jornada complementaria que realizan los Médicos de Atención Continuada, los cuales no pueden ser apartados totalmente de las jornadas comprendidas entre los lunes y los viernes” … “Ningún miembro del Equipo de Atención Primaria, pues, tienen derecho a realizar un mínimo de horas de guardia. El artículo 48.2 del Estatuto Marco lo único que fija es un límite máximo de 48 horas semanales en cómputo semestral, pero de ninguna manera prevé la obligación de llegar a dicho límite máximo” … “Del conjunto de la normativa citada en esta resolución no puede concluirse que los Médicos de Atención Continuada, una vez que han realizado su jornada ordinaria, no puedan realizar jornadas de atención continuada como jornada complementaria. La forma en que se distribuyen estas jornadas de lunes a viernes es competencia del Coordinador del Equipo. Por lo tanto, y como conclusión, cabe decir que los Médicos de Familia no tienen el derecho garantizado de un mínimo de jornadas de guardia.” … “Por todo lo expuesto, procede la desestimación de la demanda, no existiendo base legal para apoyar la pretensión del demandante.”
En el caso de la Sentencia nº 185 del 08/07/2013 del T.S.J. de Castilla-La Mancha CON/AD Sec. 2 de Albacete, en el Recurso de Apelación 18/2012, argumenta en el fundamento de derecho segundo: “Las conclusiones que podemos obtener de la regulación expuesta serían:
- La jornada complementaria es de máximos, pero no de mínimos, …
- No existe un derecho de los actores, como profesionales de E.A.P. a que en la programación funcional del centro se les asigne la jornada máxima complementaria, sino el desempeño de la jornada ordinaria y las retribuciones correspondientes a la misma.
- Quien hace la programación del centro puede exigir jornada complementaria sobre la ordinaria a aquellos profesionales no exceptuados, siempre y cuando no sobrepasen el máximo previsto en la normativa nacional y europea.
- Los criterios que la Gerencia determine para la asignación de jornadas complementarias, deben atender a principios de eficiencia, respeto a los límites legales, igualdad y ausencia de arbitrariedad.
- La determinación de la jornada complementaria y su alcance no es derecho de los profesionales sino una obligación que han de asumir, pero en tanto que se trata de la determinación de horario y jornada y afecta por tanto al núcleo de la determinación previa de las condiciones de trabajo, quedaría sujeta a la obligación legal de la negociación previa.”
En relación con el derecho a la jornada complementaria, D. Ángel García Millán, Jefe de Sección de RR.HH. de la Gerencia de Atención Integrada de Talavera de la Reina, en su artículo “La jornada complementaria como obligación del personal sanitario” (publicado en el Boletín de Derecho Sanitario y Bioética del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha), dice en la introducción;
“Se puede afirmar que un amplio número de profesionales sanitarios tiene el convencimiento de la existencia de un derecho a realizar atención continuada hasta la jornada máxima permitida legalmente. Esta creencia, en el ámbito de la Atención Primaria, es causa de conflicto entre los profesionales de los E.A.P. y aquellos que, herederos del antiguo nombramiento de Refuerzo, han pasado a formar parte de las plantillas orgánicas para asumir la atención continuada que los primeros no pueden asumir. Los profesionales de los E.A.P., …, al tiempo entienden que la jornada de los profesionales de atención continuada es de carácter subsidiario, esto es, que vendrá a determinarse en función de lo que resulte del reparto de las jornadas de los profesionales de los E.A.P. En medio, la Administración sanitaria ha de organizar debidamente a los profesionales, …, debiendo tener presente para ello los principios de eficacia y eficiencia”.
Sobre la pretendida preferencia para alcanzar una jornada máxima de unos profesionales sobre otros, el citado autor menciona la sentencia 00165/2017 del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz para recordar que también se pronuncia sobre la pretendida subsidiariedad de las jornadas del personal de atención continuada cuando afirma que “ la normativa (…) no prevé que los profesionales sanitarios puedan exigir realizar un determinado número de guardias con preferencia a otras categorías. Es decir, como bien manifestó la asistencia letrada del SES en el acto de la vista, la atención continuada que prestan los Médicos de Familia no es sustitutiva, ni excluyente de la jornada complementaria que realizan los Médicos de Atención Continuada, los cuales no pueden ser apartados totalmente de las jornadas comprendidas entre los lunes y los viernes”.
Considera también; “no obstante que sí cabría aplicar una preferencia a asegurar la realización de la jornada ordinaria frente a la complementaria, y ello en cumplimiento de lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico (Estatuto Marco: Artículos 19g). 29, art.17, art.41.6; y en la Constitución Española, art.35.1) …. y llegado el caso en el que pueda plantearse la controversia de qué colectivo tiene preferencia a realizar una jornada complementaria, habrá de hacerse sobre la preferencia y necesidad de adoptar las medidas organizativas que sean precisas para dotar de contenido efectivo a la jornada ordinaria de los profesionales, …”
Sobre la capacidad de organización de la Administración Sanitaria dice “Aclarado el verdadero carácter que la normativa concede a la realización de la jornada complementaria, así como la preferencia que ha de darse al cumplimiento de la jornada ordinaria, se hace indispensable detenerse… en el papel que corresponde a los órganos de la Administración Sanitaria a la hora de distribuir y configurar la jornada entre los diferentes profesionales que prestan servicios en la zona básica de salud. En esta labor no puede olvidar principios tan elementales como el de la eficacia (art.103 de la Constitución) como el de la eficiencia. Éste último cuenta con específico reconocimiento legal en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: “La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y mejora de la gestión del sector público…”” …
… “El ordenamiento jurídico impone a la Administración que a la hora de adoptar decisiones de carácter organizativo tenga presente, entre otros, el principio de eficiencia, pues a nadie se le escapa su pertinencia en la gestión de los recursos siempre limitados, destinados al abono de la jornada complementaria (que suele llevar aparejada una mayor retribución) y del impacto que supone la puesta en práctica de los descansos de los profesionales tras la realización de una guardia de presencia física, descansos que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 46 del Estatuto Marco, no tienen la consideración de tiempo efectivo de trabajo y pueden afectar a la normal actividad asociada a las consultas ordinaria de los centros y consultorios, algo que en principio no se produce cuando las guardias son llevadas a cabo por personal de atención continuada pues en tal caso las consultas son asumidas por los profesionales del E.A.P.”
Finalmente asevera que; “La ley 55/2003 de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud considera la Programación Funcional como el instrumento previsto para que el órgano que ostenta la competencia para dirigir los recursos humanos, establezca los criterios para la distribución de la jornada, ordinaria y complementaria, de los profesionales sanitarios y ello, como ya se ha señalado, sin olvidar los principios de eficacia y eficiencia”
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[i] Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León. BOCyL núm. 52, de 14 de marzo de 2007. B.O.E. núm. 80, de 3 de abril de 2007. Ref.: BOE-A-2007-7033.