Desde 1984 se fue evidenciando la necesidad de redimensionar las plantillas existentes y para ello fueron alcanzados distintos acuerdos sindicales a nivel nacional, además de publicados Decretos y Leyes, que pretendían solucionar las importantes dificultades para la cobertura total del servicio a prestar por el personal inicialmente destinado en Atención Primaria.
En un Acuerdo de 1990 de la Administración con las organizaciones sindicales más representativas, se creó el contrato de Refuerzo de Atención Primaria para evitar que la jornada anual de los profesionales de los Equipos de Atención Primaria (E.A.P.) superase los límites legales establecidos. Estos refuerzos cubrían la Atención Continuada y las Urgencias, sobre todo de los fines de semana y festivos de las zonas básicas rurales.
En otro Acuerdo de 1992, de nuevo entre Administración y Sindicatos, se estableció, con carácter general, una jornada complementaria de 425 horas y contratos semestrales a los refuerzos vinculándolos a la Atención Continuada. En 1997 fueron realizados contratos indefinidos a los refuerzos que, aunque seguían trabajando todos los fines de semana y festivos del año (2.880 horas anuales), seguían sin poder cotizar a la Seguridad Social todo el mes y no tenían derecho a vacaciones o a bajas laborales retribuidas.
En el año 2001 concluyó la unificación de los servicios normal y especial de urgencias extrahospitalarias y se creó el Servicio de Urgencias de Atención Primaria (S.U.A.P.) a nivel nacional[i], para los núcleos urbanos y rurales muy poblados. Un año después, se produjeron las transferencias en materia de sanidad a las restantes comunidades autónomas (aquellas que no habían sido transferidas hasta este momento)[ii], por lo que se crean nuevos servicios sanitarios autonómicos que definieron los diferentes modelos de gestión de personal que existen en la actualidad en Atención Primaria, en función de su modelo de planificación.
Llegado el año 2003, se publicó la Ley 55/2003 del Estatuto Marco que recogía las directrices europeas sobre tiempo de trabajo, descansos y jornada, como consecuencia y aplicación de la Directiva Europea 2003/88/CE, que recogía la jurisprudencia Simap-Jaeger. En esta Ley se establece el límite máximo de la jornada de trabajo en 48 horas semanales en cómputo semestral (considerando para ello la suma de la jornada ordinaria y complementaria), se regulan jornadas máximas de 12/24 horas seguidas, el descanso de 12 horas entre jornadas de trabajo, y el descanso mínimo semanal de 36 horas seguidas.
Consecuencia de esta nueva legislación, se hizo evidente la necesidad de organizar la Atención Continuada, así como la de mejorar la situación laboral de los refuerzos. A partir de los años 2004 y 2005, los diferentes Servicios de Salud abordaron la organización de la Atención Continuada y Urgente en Atención Primaria; en Asturias se creó el Servicio de Atención Continuada (S.A.C.)[iii], en Galicia se crearon las plazas de Personal de los Puntos de Atención Continuada (P.A.C.)[iv], en Cantabria el personal de refuerzo se convirtió en personal del S.U.A.P.[v], en Navarra se creó el S.U.R. (Servicio de Urgencias Rural)[vi], en Madrid se creó el S.A.R.[vii] (Servicio de Atención Rural) equiparándose laboralmente al S.U.A.P., en Extremadura se creó el Servicio de Atención Continuada[viii], en Castilla-La Mancha se creó el Personal Estatutario de Atención Continuada (P.E.A.C.)[ix], entre otros, creándose en Castilla y León las plazas de Médico y Enfermero de Área de Atención Primaria[x].
La mayoría de estos nuevos dispositivos asistenciales de los distintos servicios sanitarios tienen la función específica de atender las Urgencias y la cobertura de la Atención Continuada en Atención Primaria, en el horario de 15:00 a 8:00 de lunes a viernes y las 24 horas de los fines de semana y festivos. Si bien la organización de su jornada de trabajo, las condiciones laborales y sus retribuciones son diferentes en cada Servicio de Salud, a pesar de su diversidad podemos agruparlos en torno a sus características organizativas en tres modelos distintos en función del grado de dependencia del personal de los Equipos de Atención Primaria, la asignación de una franja horaria propia de trabajo y de su funcionalidad para la cobertura en exclusiva de la asistencia durante el horario de Atención Continuada y Urgencias en Atención Primaria;
- Modelo 1: Creación de dispositivos asistenciales de Urgencias y Atención Continuada diferenciados y coordinados con el de los E.A.P., con una franja horaria asistencial propia y con una organización independiente y funcional de la de los E.A.P., que a su vez también tienen su propio horario asistencial, de tal forma que constituyen dos colectivos autónomos, pero coordinados entre sí (E.A.P. y Atención Continuada). Cada profesional realiza su jornada ordinaria. Ejemplos de este sistema son el S.U.A.P. del S.C.S. (Cantabria), el S.U.R. de Osasumbidea (Navarra), o el S.A.R. del Sermas (Madrid).
- Modelo 2: Creación de Servicios de Atención Continuada y Urgencias supeditados a la organización de los E.A.P, con una franja horaria asistencial propia y diferenciación funcional. En estos Servicios de Salud son los profesionales de los E.A.P. los que, en la mayoría de ocasiones, deciden cuando trabaja el personal de Urgencias y Atención Continuada o incluso si mantienen su empleo, pues depende de que el profesional del E.A.P. realice o no atención continuada. Por norma general no realizan jornada complementaria, limitándose a la cobertura de su jornada ordinaria. Como ejemplos de este sistema son el S.A.C. del SESPA (Asturias), el S.A.C. del S.E.S. (Extremadura), o el Personal P.E.A.C. de SESCAM (Castilla-La Mancha).
- Modelo 3: Creación de figuras profesionales para la cobertura tanto en consulta como en atención continuada, en función de las necesidades de los E.A.P. Se trata de una variación del Modelo 2 (creación de equipos de urgencias supeditados a la organización de los E.A.P.), en el que el personal de atención continuada no dispone de franja horaria asistencial propia ni existe diferenciación funcional entre el E.A.P. y el personal de A.C. El único ejemplo de este modelo son los médicos y enfermeros de área de Sacyl (Castilla y León), que realizan tanto jornada ordinaria como complementaria, aunque con preferencia horaria para la cobertura de la atención continuada.
Una consecuencia directa de cada organización es que, mientras en el primer modelo organizativo los profesionales de los E.A.P. trabajan cuando hacen una guardia de lunes a jueves hasta las 20 horas como máximo, descansan entre jornadas de trabajo las 12 horas reglamentarias, y atienden todos los días sus pacientes en la consulta ordinaria de Atención Primaria; en el segundo y tercer modelo organizativo, los profesionales de los E.A.P. disponen de autonomía para asignarse las guardias desde las 15 horas a las 8 horas del día siguiente, de lunes a jueves, lo que obliga a la administración sanitaria al descanso después de la guardia (lo comúnmente conocido como “libranza postguardia”), y que es motivo de que no estén en su consulta la mañana siguiente (aunque si es considerada por la administración como una jornada efectiva realizada y, por ello, también retribuida).
Como consecuencia, esta consulta vacía hace necesario contratar a un profesional como sustituto para atender a la población que habitualmente cubren los profesionales que libran después de la guardia, o cubrir dicha ausencia con otro profesional adscrito a la zona básica de salud. Cualquiera de estas opciones imposibilita el seguimiento de los pacientes por el profesional de referencia, tanto médico como de enfermería, esencia de la longitudinalidad propia de la Atención Primaria de Salud, lo que a su vez condiciona, como veremos posteriormente, una disminución de la calidad asistencial prestada a los usuarios.
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[i] Resolución de 27 de diciembre de 2001, de la Dirección General del Instituto Nacional de la Salud, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se aprueban diversas modificaciones en los complementos de destino y específicos del personal estatutario del INSALUD como consecuencia de acuerdos suscritos en el ámbito de la Mesa Sectorial de Sanidad. B.O.E. núm. 37, de 12 de febrero de 2002, páginas 5711 - 5723. Ref. B.O.E. -A-2002-2816.
[ii] Real Decreto 1480/2001, de 27 de diciembre, sobre traspaso a la comunidad de Castilla y León de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud. B.O.E. n º 311 de 28-12-2001, página 50038. BOCyL nº 19 de 28-1-2002, suplemento, fascículos 1, 2, 3, 4, 5.
[iii] Acuerdo de 23 de septiembre de 2005, del Consejo de Gobierno, de creación y regulación de las condiciones laborales del personal de los Servicios de Atención Continuada (SAC), B.O.P.A. del 10 de octubre del 2005, páginas 17998-18000.
[iv] Resolución conjunta de 27 de mayo de 2005, de la Secretaría General de la Consellería de Sanidad y de la División de Recursos Humanos del Servicio Gallego de Salud, por la que se ordena la publicación del acuerdo suscrito por la Administración sanitaria y las organizaciones sindicales UGT, CSI-CSIF, CEMSATSE, CC.OO. y CIG, por el que se regulan las condiciones de trabajo y retributivas del nuevo modelo de atención primaria, se crean puestos de trabajo de médicos de familia y diplomados de enfermería en puntos de atención continuada y se revisan las cuantías de las guardias para el personal estatutario del Servicio Gallego de Salud. D.O.G. Núm. 105, de 2 de junio de 2005, Pág. 9536.
[v] Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprueba el «Acuerdo sobre actuaciones en materia de atención primaria», de la Dirección General de Trabajo, Consejería de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico. B.O.C. extraordinario número 39 de 31 de diciembre de 2004, Página 803-805.
[vi] Acuerdo sobre Atención Continuada y Urgente en Atención Primaria de Navarra. Resolución de 14 de marzo de 2014, de la Directora General de Trabajo y Prevención de Riesgos, por la que se acuerda el registro, depósito y publicación en el Boletín Oficial de Navarra Acuerdo Colectivo de la entidad Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de Pamplona. BOLETÍN núm. 61 de 31 de marzo de 2014.
[vii] Acuerdo de 1 de junio de 2005 de la Comisión de Seguimiento de Acuerdo Marco de Negociación por el que se crea el Servicio de Atención Rural (S.A.R.) y Resolución de la Dirección General de Recursos Humanos de 19 de septiembre de 2005 por la que se dictan instrucciones sobre la creación de los Servicios de Atención Rural (S.A.R.)
[viii] Orden de 20 de junio de 2005 por la que se crea la categoría de Médico y Enfermero/a de Atención Continuada. D.O.E. de 2 de Julio de 2005 (pág. 9506 y sigs.).
[ix] Decreto 63/2005, del 24 de mayo de 2005, del personal estatutario para la atención continuada en la atención primaria. D.O.C.M. núm. 106, pág. 10688-10690.
[x] Decreto 93/2006, de 21 de diciembre, por el que se crean las plazas de Médico y Enfermero de Área en Atención Primaria en el ámbito de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León y se ordenan sus funciones y actividades. B.O.C.y L. de 27-12-2006.